Il fisco fra anarchia e legalità costituzionale

Ferdinando Leotta 34 anni fa
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Ferdinando Leotta, Cristianità n. 139-140 (1986)

 

Sulla base di una ricca informazione nonché di serrate deduzioni, sembra che l’Italia si trovi — dal punto di vista della fiscalità — a una svolta, e che l’unica alternativa a una rivolta fiscale — le cui condizioni probabilmente esistono già e non si esorcizzano certo tentando di criminalizzare chi ne parla — sia quella di ricondurre l’attività fiscale del settore pubblico in un ambito di legalità costituzionale: bisogna immediatamente passare dall’attuale situazione di arbitrarietà fiscale e di anarchia costituzionale a una in cui anche il fisco sia sottoposto all’impero della legge. Infatti, solo un fisco onesto può pretendere onestà da parte dei contribuenti, mentre un fisco arbitrario e incostituzionale finisce per avere i contribuenti che si merita.

 

Secondo uno studio del professor Antonio Martino

Il fisco fra anarchia e legalità costituzionale

 

Negli ultimi decenni la politica economica di quasi tutti i paesi occidentali è stata caratterizzata, sia pure in diversa misura, dalla convinzione che l’intervento pubblico rappresentasse un metodo di soluzione dei problemi sociali superiore a quello offerto dal libero mercato. Pertanto, il ruolo dello Stato nella vita economica è inevitabilmente cresciuto a dismisura un poco ovunque, con conseguenze deleterie: crescita accelerata della spesa pubblica, disavanzi crescenti del bilancio statale, inflazione e disoccupazione sono stati gli esiti di uno statalismo acritico, che ha dominato la filosofia politico-economica di quasi tutti i governi nell’ultimo quarto di secolo.

Come reazione a questi effetti decisamente deludenti, da più parti si è cominciato a cercare un’alternativa alle tendenze dominanti, una via di uscita dalla crisi attuale. In molti paesi del mondo si sono costituiti istituti e fondazioni allo scopo di rendere accessibili alla pubblica opinione e alla classe dirigente le soluzioni che l’analisi economica contemporanea andava suggerendo in alternativa alla retorica statalistica dominante. 

Di queste realtà fa parte il CREA, il Centro di Ricerche Economiche Applicate, che si avvale della consulenza di un comitato scientifico internazionale composto da personalità del mondo accademico italiano ed estero. Membro di tale comitato, nonché direttore del medesimo, è il professor Antonio Martino, dell’università di Roma, che, nel giugno del 1986, ha pubblicato un interessante saggio intitolato Fisco: anarchia o legalità costituzionale? (1).

L‘autore, ricorda il professor Sergio Ricossa, dell’Università di Torino, che ha curato la prefazione allo studio, è da tempo in prima linea nella lotta contro il dispotismo fiscale. E questa, secondo l’economista torinese, «la peggiore forma di sfruttamento di cui sia vittima il cittadino nelle democrazie occidentali. Anzi, è dubbio che si possa mantenere il titolo di democrazia a un sistema politico che consente un tale sfruttamento» (2). Questa convinzione è condivisa da Antonio Martino, che ritiene «indifferibile la ricerca di provvedimenti concreti di riduzione della spesa pubblica totale. […] infatti, solo la riduzione della spesa può consentire una riduzione effettiva della pressione tributaria» (3). Per l’autore è indubbio che «le dimensioni della fiscalità sono senza precedenti nella storia d’Italia e sono del tutto ingiustificabili» (4), e che «la causa vera della fiscalità è costituita dalla spesa pubblica che viene inevitabilmente finanziata con denaro proveniente da tasche private» (5). Infatti, «se il settore pubblico […] incassa 300.000 miliardi e ne spende 400.000, i restanti 100.000 miliardi non provengono certo da un dono del destino. Vengono invece dai contribuenti italiani attuali o futuri» (6). Con questa originale constatazione, l’economista denuncia che «le discussioni correnti in tema di fiscalità sono spesso ingannevoli perché si limitano a considerare la fiscalità esplicita, costituita dalle entrate tributarie, ma dimenticano di considerare quella implicita, rappresentata dal disavanzo pubblico che, prima o poi, viene in qualche modo pagato con i soldi del contribuente» (7).

 

Il «giorno dell’indipendenza personale»

Partendo dal dato più significativo in tema di finanza pubblica, e precisamente dal rapporto tra la spesa pubblica e il reddito nazionale, si ottiene la percentuale di reddito prodotto dagli italiani e da questi, consapevolmente o inconsapevolmente, consegnata all’erario. Tale percentuale esprime anche il numero di giornate lavorative che l’italiano medio deve dedicare per fornire al Leviatano pubblico i mezzi richiesti. In questo senso si è espresso, alcuni anni fa, l’economista americano Milton Friedman, che propose di istituire una nuova festa nazionale: il «giorno dell’indipendenza personale», coincidente con il giorno in cui il contribuente medio smette di lavorare per il settore pubblico e comincia a poter dedicare a sé e ai suoi i frutti del suo lavoro; e sulla base dei dati forniti dalla Banca d’Italia relativi al PIL, il prodotto interno lordo, e alla spesa pubblica, l’autore ha redatto una tavola che indica, per ciascuno degli anni considerati, la data dell’istituenda festività (8). 

Antonio Martino segnala anche un’altra modalità per esprimere la misura di eccesso della spesa pubblica, consistente nel dividere il totale delle uscite per il numero di abitanti del nostro paese: se ne ricava che «il settore pubblico spende al ritmo di oltre sette milioni a testa all’anno, quasi 30 milioni per una famiglia di quattro persone» (9).

 

L’anarchia nel processo di formazione della spesa pubblica

Qual è la causa che ha determinato una spesa pubblica di così grande entità?

Secondo Antonio Martino essa non va ricercata in una precisa ed esplicita volontà politica: negli ultimi anni, infatti, tutti i governi hanno messo il controllo della spesa al primo posto nella scala delle priorità politiche.

La causa effettiva del fenomeno va piuttosto ricercata in una «situazione di “anarchia costituzionale” in cui versa il processo di formazione delle decisioni di spesa» (10). L’autore ricorda che in Italia è possibile «adottare decisioni di spesa prive di copertura finanziaria», e che questa possibilità «ha prodotto importanti conseguenze, sia per ciò che riguarda il livello complessivo della spesa del settore pubblico, sia per ciò che riguarda il (mancato) rispetto di una scala di priorità nella destinazione delle spese» (11).

«[…] l’adozione della prospettiva discrezionale in tema di bilancio pubblico ha prodotto come conseguenza che le decisioni di spesa nel settore pubblico vengono adottate in base alla considerazione della desiderabilità, in assoluto, dello scopo che si prefiggono, indipendentemente da qualsiasi valutazione della loro compatibilità con le risorse disponibili» (12).

Il fenomeno non è nuovo né esclusivamente nazionale; già più di venticinque anni fa C. Northcote Parkinson osservava che «il governo quasi mai si prende la pena di considerare quali siano i suoi introiti […]. Se qualcuno fra noi adottasse per i suoi affari privati i metodi della pubblica finanza, costui dovrebbe ignorare il totale del proprio reddito e prendere in considerazione soltanto ciò che gli piacerebbe poter spendere: un ’altra automobile, per esempio, un ampliamento della casa, una barca a motore, magari un panfilo, una villetta in campagna, […] una vacanza alle Bermude» (13). A questa casualità della decisione di spesa si deve l’aumento della medesima dal 41% del prodotto interno lordo nel 1974 al 63% nel 1984.

Per ritornare indietro la via è semplice. Come «il nostro bilancio personale noi non lo basiamo su ciò che i nostri sperperi in passato ci hanno indotto ad amare, ma sul nostro reddito prevedibile», così lo stesso principio deve applicarsi alla finanza pubblica: si tratta, quindi, di «stabilire quale debba essere il rapporto fra il gettito delle imposte e il prodotto nazionale lordo» (14).

 

Un equivoco da chiarire

Prima di impegnarsi nella formulazione di una proposta di riforma della spesa conforme alla prospettiva costituzionale, l’autore ritiene indispensabile sgomberare il campo dall’equivoco per cui si potrebbe credere che «la crescita della spesa pubblica sia stata determinata dalla necessità di soddisfare esigenze di “socialità” (non meglio definite)» (15).

La spesa per prestazioni sociali, che rappresenta circa un terzo delle spese totali del settore pubblico consolidato, è aumentata, nel decennio dal 1975 al 1985, di circa sette volte. Ma ciò non dimostra affatto che la medesima soddisfi esigenze di socialità, ed è dubbio che «sia effettivamente motivata dal desiderio di migliorare le condizioni dei meno abbienti» (16).

In primo luogo, che l’assistenzialismo pubblico sembri non avere come fine quello di ridurre la povertà è denunciato dal fatto che «oggi il reddito reale è enormemente più alto e più uniformemente distribuito che in passato, eppure le spese per lo stato assistenziale non hanno smesso di crescere al crescere del reddito» (17). Inoltre, «se scopo dell’assistenzialismo fosse quello di migliorare le condizioni dei beneficiari, la redistribuzione in moneta sarebbe il metodo più efficace»; infatti, «se i 133.782 miliardi di spesa per “prestazioni sociali” nel 1985 fossero stati distribuiti direttamente al 20 per cento più povero dell’intera popolazione (supponendo per assurdo che un italiano su cinque sia povero), avrebbero trasformato l’Italia in un paese di soli benestanti, consentendo di elargire circa 47 milioni all’anno ad ogni famiglia di quattro persone» (18). 

Infine, «se l’assistenzialismo pubblico avesse come scopo quello di aiutare chi ne ha bisogno, lo stato assistenziale dovrebbe adottare un criterio selettivo […] non universale. Il criterio di elargizione universale, infatti, si sostanzia nel conferimento di benefici a tutti, anche ai ricchi, mentre il costo dell’assistenzialismo grava su tutti, anche sui poveri» (19).

Non mancano i casi paradossali: «qualche anno fa il comune di Roma spese 77 miliardi per gli asili nido, nei quali erano ospitati circa 4.000 bambini. Questo significa che il costo per bambino fu pari a oltre 19 milioni! Com’è ovvio, sarebbe difficile sostenere che tale programma fosse motivato da esigenze di ‘socialità”, cioè dal desiderio di venire incontro ai bisogni delle famiglie di quei bambini. In quell’anno, infatti, considerando il costo delle rette nelle scuole private più costose ed esclusive, è da ritenere che le mamme dei 4.000 bambini avrebbero di gran lunga preferito un assegno di, diciamo, quattro milioni agli asili nido comunali “gratuiti”. Una soluzione siffatta di distribuzione in denaro sarebbe, quindi, stata preferibile dal punto di vista dei beneficiari, ed avrebbe fatto risparmiare 15 milioni per ogni bambino all’erario» (20).

Esempi come questo devono far meditare sul fatto che «i veri beneficiari dell’assistenzialismo non sono i destinatari dell’aiuto, ma i politici e i burocrati legati alla “industria dell’assistenza» (21). 

Il rischio di un «uso» dell’assistenzialismo per acquisizione di clientela e a fini elettorali è insito nel sistema democratico; per questo Luigi Einaudi, anni fa, voleva limitare al governo l’iniziativa in materia di bilancio, negandola ai parlamentari. «L’esperienza — affermava lo statista — ha dimostrato che è pericoloso riconoscere alle due Camere tale iniziativa, perché, mentre una volta erano esse che resistevano alle proposte di spese da parte del Governo, negli ultimi tempi spesso è avvenuto che proprio i deputati, per rendersi popolari, hanno proposto spese senza nemmeno rendersi conto dei mezzi necessari per fronteggiarle» (22).

 

Una proposta nella prospettiva costituzionale

Occorre quindi adottare criteri idonei «a sottrarre le decisioni di spesa alla miriade di centri decisionali operanti in condizioni di irresponsabilità» (23). 

È innanzitutto necessario che il rapporto fra la spesa pubblica e il prodotto interno lordo venga deciso in base a procedure coscienti e che cessi di essere il «risultato non intenzionale della somma di migliaia e migliaia di decisioni di spesa assunte senza riguardo alcuno alle altre esigenze ed all’ovvia necessità di tenere presente il vincolo delle risorse disponibili» (24). E, ancora, bisogna «ripristinare e rendere operante la Costituzione fiscale vigente» attraverso il rispetto dell’ultimo comma dell’articolo 81 della Costituzione stessa secondo cui «ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte», il che «deve essere, in conformità alle intenzioni del legislatore costituente, inteso come principio generale di responsabilità nelle decisioni di spesa» (25). Questo implica che sia rispettato l’obbligo del pareggio effettivo del bilancio.

Infine, è indispensabile una tassativa individuazione dei mezzi «costituzionalmente accettabili per far fronte a nuove o maggiori spese» (26). Una lettura onesta dei lavori preparatori dei testo costituzionale individua questi mezzi: a. nella riduzione di altre spese; b. nell’introduzione di nuove imposte ad hoc; c. nell’indebitamento sul mercato. Per Antonio Martino l’adozione di questi criteri impedirebbe l’«aggiramento del principio» costituzionale, la «sua sostanziale elusione e rispetto solo formale, che spiegano come si sia potuti arrivare ad un risultato tanto lontano ed opposto da quello voluto dal costituente» (27).

Alla parte sulla spesa pubblica, «causa vera» e «unica misura corretta della fiscalità effettiva» (28), segue quella descrittiva delle dimensioni e dei caratteri della medesima fiscalità.

L’autore parte dal dato seguente: «Dal 1974 al 1985, le entrate totali del settore pubblico sono aumentate di quasi nove volte in termini nominali (+ 785%) e dell’87,5% in termini reali (tenendo conto cioè dell’inflazione)» (29).

L’esplosione di una fiscalità di simili dimensioni non trova sufficiente motivazione. Le spiegazioni della «maldistribuzione» del carico fiscale e dell’evasione non bastano, né convincono alcuno, essendo «ormai un gioco anche troppo scoperto e inaccettabile quello di condurre una sorta di caccia alle streghe ai danni degli evasori, veri o presunti tali, nel tentativo di far passare sotto silenzio il livello eccessivo, ingiustificato e arbitrario della pressione tributaria complessiva» (30).

I fattori che concorrono a determinare il livello eccessivo della fiscalità secondo Antonio Martino sono la progressività eccessiva, il fiscal drag e la fiscalità occulta.

L’imposta sul reddito, articolata in ben nove scaglioni con aliquote varianti dal 18% al 65%, è esasperatamente progressiva; anche per gli scaglioni di reddito più bassi, il contribuente italiano sopporta aliquote marginali che sono «quasi esattamente doppie rispetto a quelle, per esempio, del contribuente americano, a parità di livello di reddito» (31).

Una simile progressività danneggia gravemente il sistema degli incentivi, scoraggiando il lavoro, il risparmio e l’investimento, e incoraggiando attività di elusione e di evasione.

Questo giudizio vale, secondo l’autore, anche a fronte delle modifiche introdotte dal D.L. 5-3-1986, n. 57, che sono talmente modeste da non alterare per nulla la sostanza delle tesi sostenute.

L’economista propone l’adozione di una sola aliquota, che, opportunamente accompagnata al meccanismo delle detrazioni, non violerebbe il principio della progressività dell’imposizione sancito nell’articolo 53 della Costituzione.

La progressività eccessiva è stata ulteriormente esasperata dall’inflazione, e il concorso di questi due fattori ha prodotto il fenomeno denominato fiscal drag o «drenaggio fiscale»: «si tratta dell’incremento automatico del carico fiscale dovuto al fatto che l’inflazione spinge i contribuenti verso scaglioni di reddito gravati da aliquote maggiori. Il risultato è che, anche se il reddito reale resta invariato, i contribuenti sopportano una pressione tributaria crescente per via dell’effetto combinato dell’inflazione e della progressività» (32).

Di conseguenza, aliquote per contribuenti particolarmente benestanti finiscono per gravare su redditi medi o medio-bassi. Per esempio, «un reddito di 15 milioni del 1975 sarebbe stato sottoposto ad un’aliquota marginale del 31%; lo stesso reddito reale nel 1984 avrebbe dovuto subire un ’aliquota marginale del 47%/0» (33).

Ovviamente, il fiscal drag è incostituzionale, «dal momento che si traduce in aumenti dell’imposizione non introdotti né autorizzati dalla legge», e quindi «viola il dettato dell’articolo 23 della Costituzione, secondo cui “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”» (34).

Sul punto, i dati citati da Antonio Martino sono estremamente significativi: «il gettito complessivo “da fiscal drag”, maturato dal 1976, sarebbe risultato, nel 1984, pari a circa 24.300 miliardi, il 45% del gettito totale dell’IRPEF quell’anno» (35). Grazie a questo iniquo meccanismo, il carico tributario relativo all’imposta sul reddito delle persone fisiche è stato quasi raddoppiato senza intervento del legislatore.

Ma al danno, come accade spesso, si aggiunge anche la beffa. Il fiscal drag consente periodicamente al governo di ridurre le aliquote, mentre il carico fiscale effettivo continua ad aumentare; infatti, «mentre inflazione e progressività raddoppiavano le nostre imposte sul reddito, le revisioni della struttura dell’imposizione, che ci venivano presentate come alleggerimenti del carico, in realtà neutralizzavano soltanto il 30% della crescita dovuta al “fiscal drag”» (36). Unico correttivo efficace, secondo l’economista, sarebbe quello di indicizzare gli scaglioni di reddito e le detrazioni.

 

Fiscalità occulta

«[…] un sistema politico, che preleva dalle tasche del contribuente ben oltre la metà del reddito», deve avvalersi necessariamente dell’inganno, che, nella fattispecie, è costituito dalla «fiscalità occulta»: Antonio Martino è certo che, «se il contribuente si rendesse conto dell’entità del costo dello statalismo gravante su di lui, non lo consentirebbe» (37).

Dalla tavola su Il finanziamento della spesa pubblica: 1985 (38) si vede chiaramente come soltanto il 24,8% della spesa totale dei settore pubblico consolidato è stato finanziato con il gettito delle imposte dirette. Il residuo 75,2%, costituito da imposte indirette (17,5%), contributi sociali (25,4%), altre entrate (8,1%) e, infine, dall’indebitamento (24,2%) — imposta quest’ultima «perfettamente invisibile, che crea l’illusione che la spesa pubblica possa distribuire benefici gratuiti quando li finanzia con i debiti» (39) — realizza un’imposizione invisibile, sopportata da un contribuente inconsapevole.

Ciò è provato dal fatto che «nessuno sa esattamente quanto ha pagato di imposte indirette nel 1985» e che «sono in pochi a rendersi conto che oltre i tre quarti del “prezzo” della benzina sono costituiti da imposte» (40).

Il metodo delle ritenute alla fonte completa il sistema della fiscalità occulta; in questo modo lo Stato è riuscito a «nascondere ai contribuenti l’entità dell’onere fiscale cui sono sottoposti, nella convinzione che se sapessero, non tollererebbero» (41).

Le critiche mosse da Antonio Martino al sistema vigente, e le proposte suggerite per migliorarlo, sia per quanto riguarda la spesa pubblica che l’imposizione vera e propria, come si è visto, non toccano la Costituzione, che è giudicata dall’autore idonea a soddisfare le esigenze finanziarie nazionali nel rispetto della libertà, anche economica, del cittadino. Soltanto su un punto l’economista ritiene che vada ripensata l’opportunità del testo costituzionale, e cioè a proposito del 2° comma dell’articolo 75, che vieta il ricorso al referendum abrogativo in materia tributaria; infatti, egli ritiene che «chi crede nella fiscalità responsabile ha anche il dovere di accettare l’esistenza della possibilità di un controllo popolare sui livelli di imposizione» (42).

Lo studio ha molti pregi, che difficilmente si trovano riuniti in un solo saggio: l’agilità della trattazione si accompagna al rigore della ricerca, la brevità del testo alla ricchezza dell’informazione, la complessità dei temi trattati alla rara chiarezza ne!l’esposizione.

È auspicabile che la coraggiosa denuncia del professor Antonio Martino trovi accoglienza presso il pubblico e, ancora di più, attenzione da parte del mondo politico, almeno di quello non beneficiario dell’assistenzialismo.

Ferdinando Leotta

 

Note:

(1) Cfr. ANTONIO MARTINO, Fisco: anarchia o legalità costituzionale? CREA, Roma 1986, pp. 40.

(2) Ibid., p. 7.

(3) Ibid., p. 31.

(4) Ibid., p. 11.

(5) Ibid., p. 13.

(6) Ibidem.

(7) Ibidem.

(8) Cfr. MILTON FRIEDMAN, A New Holiday, in Newsweek, 5-8-1974, ripreso da A. MARTINO, Il giorno dell’indipendenza personale, in il Giornale nuovo, 21-4- 1976; e IDEM, Fisco: anarchia o legalità costituzionale?, cit., p. 15, dove si trova la Tavola 1.

(9) A. MARTINO, Fisco: anarchia o legalità costituzionale?,cit., p. 16.

(10) Ibid., p. 17.

(11) Ibid., p. 22.

(12) Ibidem.

(13) C. NORTHCOTE PARKINSON, La legge e i profitti, trad. it., Bompiani, Milano 1960, p. 10.

(14) Ibidem.

(15) A. MARTINO, op. cit., p. 24.

(16) Ibid., p. 25.

(17) Ibidem.

(18) Ibidem.

(19) Ibidem.

(20) Ibid., p. 26.

(21) Ibidem.

(22) Citato in La Costituzione della Repubblica Italiana, illustrata con i lavori preparatori di V. Falzone, F. Palermo e F. Cosentino, Colombo, Roma 1948, p. 137.

(23) A. MARTINO, op. cit., p. 28.

(24) Ibidem.

(25) Ibidem.

(26) Ibid., p. 29.

(27) Ibidem.

(28) Ibid., p. 13.

(29) Ibid., pp. 30-31, dove si trova anche la Tavola 3.

(30) Ibid., p. 31.

(31) Ibid., p. 32.

(32) Ibid., p. 33.

(33) Ibidem.

(34) Ibidem.

(35) E. LONGOBARDI, Inflazione e progressività dell’imposta sul reddito in Italia: l’IRPEF dal 1974 al 1984, in appendice a VITO TANZI, Inflazione e imposta personale sul reddito, il Mulino, Bologna 1986, pp. 295-296.

(36) A. MARTINO, op. cit., p. 34.

(37) Ibid., p. 35.

(38) Cfr. ibid., p. 36.

(39) Ibid., p. 37.

(40) Ibid., p. 36.

(41) Ibid., p. 37.

(42) Ibid., p. 38.

 

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