La legge Nicolazzi «conferma» la crisi degli alloggi

Michele Vietti 38 anni fa
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Michele Vietti, Cristianità n. 88-89 (1982)

 

Mentre, per il futuro prossimo e meno prossimo, si prevede un incremento della richiesta di alloggi e una ulteriore flessione della loro produzione, il legislatore socialista non crea le condizioni per un miglioramento sostanziale della situazione, ma soffoca il mercato con un vincolismo sempre maggiore. Anche il più recente intervento governativo non avvia a reale soluzione il grave problema della casa, ma si limita a dare disposizioni che confermano lo status quo. La improrogabile necessità di liberare il privato dai lacci di una burocrazia inconcludente.

 

«Socialismo non scaccia socialismo»!.

La legge Nicolazzi «conferma» la crisi degli alloggi

 

La recente entrata in vigore della legge 25 marzo 1982, contenente Norme per l’edilizia residenziale e provvidenze in materia di sfratti (1), meglio nota come legge Nicolazzi, dal nome del ministro socialdemocratico che se ne è fatto promotore, mi offre la opportunità di ritornare con alcune considerazioni sul tema della casa (2).

Il provvedimento legislativo interviene in materia abitativa sotto un duplice profilo: quello delle costruzioni e quello delle locazioni.

Seguendo tale bipartizione tenterò una breve descrizione dello status attuale di ciascun settore, per sottolineare poi le innovazioni apportate dalla nuova normativa e il loro significato.

 

1. La crisi del settore edilizio

La crisi dell’edilizia italiana è ormai cronica (3). La produzione annua negli anni Settanta è stata di circa tre appartamenti ogni mille abitanti e negli anni 1980-1981 è scesa sotto questo livello, attestandosi sulle duecento-duecentoventimila unita: la media europea – compresi i paesi dell’Est – è di circa otto appartamenti ogni mille abitanti.

Si soddisfa così un terzo del fabbisogno nazionale, con un disavanzo passivo di quasi due milioni di appartamenti.

La paralisi del settore ha provocato, nell’ultimo decennio, la espulsione di 192 mila dipendenti e la perdita di 82 mila posti di lavoro nel campo della produzione di materiali per l’edilizia. Inoltre, più di 90 mila lavoratori sono passati dal settore dell’edilizia vera e propria a quello delle manutenzioni (4).

Nel 1981 il numero di abitazioni costruite è diminuito del 17% rispetto all’anno precedente e le previsioni fanno temere una ulteriore flessione di produzione per gli anni 1982-1983 e un incremento della richiesta (5).

L’edilizia pubblica, dal canto suo, non ha mai superato, negli ultimi dieci anni, un livello di produzione pari al 5-6% del fabbisogno.

 

2. Le cause della crisi

La causa primaria di tale situazione, accanto all’aumento del costo del denaro e dei prezzi di mercato, è indubbiamente da ricercarsi nel vincolismo sempre più accentuato imposto dal legislatore: con la scusa di regolare il mercato edilizio si è finito per soffocarlo.

A fronte della congenita impotenza della pubblica amministrazione nell’adempiere a tutti i compiti assistenziali che si assume, e nel caso a quello di fornire abitazioni ai cittadini, si è stabilito un monopolio di principio della libertà di costruire nelle mani dello Stato e si è, di fatto, gravato il privato dell’onere assistenziale, condizionando all’adempimento di esso la concessione della facoltà di costruire.

Tale impostazione è incompatibile con le leggi di mercato: se è vero che la casa è un bene primario, è altrettanto vero che per goderne bisogna costruirla e che costruirla costa; tale costo deve essere sostenuto da chi gode del bene, e in misura sufficientemente remunerativa per chi costruisce il bene stesso, così da consentire a quest’ultimo di trarne un utile e da indurlo al suo reinvestimento nella produzione di una nuova casa.

Viceversa, la normativa urbanistica si è ispirata al criterio di delegare coattivamente al privato, attraverso la imposizione di vincoli burocratici sempre più minuziosi e gravosi, l’attuazione della funzione sociale della attività edilizia.

Ma, evidentemente, il privato, senza margini di remuneratività, non sta al gioco.

Senza entrare in particolari, mi limiterò a un accenno esemplificativo del vincolismo legislativo in materia, con riguardo alla Regione Piemonte, la cui situazione non è peraltro dissimile da quella delle restanti regioni italiane.

La procedura amministrativa, risultante dalle disposizioni contenute nella legge 28 gennaio 1977, n. 10, e nella legge regionale piemontese 20 maggio 1980, n. 50, prevede la adozione di piani territoriali, cui dovranno adeguarsi i piani regolatori, che saranno realizzati attraverso i programmi pluriennali di attuazione: sommando i termini – peraltro ottimistici – previsti nei diversi articoli per l’espletamento dei vari adempimenti urbanistici – adozione del piano territoriale, adeguamento dei piani regolatori al piano territoriale, adozione dei programmi di attuazione, formazione dei piani particolareggiati, dei piani di recupero, dei piani delle aree da destinare a insediamenti produttivi, dei piani esecutivi convenzionati, dei piani tecnici esecutivi di opere pubbliche … -, si raggiungono tempi dell’ordine di lustri!

Ma non è il caso di preoccuparsi: in Piemonte, dalla data di adozione della legge regionale urbanistica sono passati quasi cinque anni, e a Torino non vi è né un nuovo piano regolatore né il piano territoriale (6).

Le aree edificabili sono sempre più ridotte e gli oneri di urbanizzazione sempre maggiori.

La conclusione è evidente: gli alloggi non si costruiscono.

Né l’edilizia pubblica è in grado di attuare interventi risolutivi: i suoi costi sono ben maggiori di quelli della imprenditoria privata (7); i suoi tempi sono infiniti; i pochi risultati vengono raggiunti espropriando il patrimonio edilizio già esistente con le risibili indennità in vigore; per l’edilizia sovvenzionata lo Stato stanzia capitali inesistenti, crea inflazione e la inflazione impedisce la realizzazione dei programmi e paralizza gli appalti.

Nessun miglioramento ha portato la legge 15 febbraio 1980, n. 25, destinata a finanziare i comuni per l’acquisto di case per gli sfrattati: le somme sono per lo più rimaste inutilizzate per la mancanza di alloggi sul mercato (8).

 

3. La legge Nicolazzi: i piani pluriennali di attuazione, le autorizzazioni, le concessioni e il silenzio-assenso

In questo quadro desolante la legge Nicolazzi, pur non risolvendo nulla, ha il pregio di tentare, se non un passo indietro, almeno una sosta nella operazione di «soffocamento da legge» (9).

Essa, anzitutto, permette, al di fuori dei programmi pluriennali di attuazione, la realizzazione di tutti gli interventi diretti al recupero del patrimonio edilizio esistente e la costruzione di edifici su aree già dotate di opere di urbanizzazione e comprese nei piani di zona. Esonera, poi, dalla adozione di tali programmi i comuni sotto i 10 mila abitanti, ed elimina la necessità della loro approvazione da parte delle regioni.

Si mostra con ciò di cominciare a comprendere che i piani pluriennali di attuazione possono avere un senso se limitati alle zone di espansione, mentre, per le zone urbanizzate, si risolvono in un dannoso impiccio.

Purtroppo i buoni propositi sono di breve durata: le disposizioni relative alle concessioni e alle autorizzazioni per le aree comprese nei piani pluriennali di attuazione si applicheranno solo fino al 31 dicembre 1984 (10)!

La legge estende, poi, l’ambito dell’autorizzazione in luogo della concessione, assoggettando ad autorizzazione gratuita le opere di recupero abitativo di edifici preesistenti, consistenti in interventi di manutenzione straordinaria, rinnovazione e sostituzioni di parti, realizzazione di servizi igienici, restauro e risanamento, nonché una serie di altre opere (11).

Autorizzazione e concessione si intendono, poi, accolte ove il sindaco non comunichi rispettivamente entro sessanta e novanta giorni il provvedimento motivato di diniego.

Il regime del silenzio-assenso riguarda solo le concessioni relative ad aree dotate di strumenti urbanistici attuativi vigenti e approvati dopo il 1967.

La innovazione ha un aspetto positivo, consistente nel tentativo di porre rimedio agli scandalosi ritardi e all’eccesso di potere dell’amministrazione che, approfittando del paravento del silenzio-rifiuto e dei lunghissimi tempi della giustizia amministrativa, finiva per dotare le aree, per cui era stata richiesta la concessione, di strumenti urbanistici riduttivi o impeditivi di qualsiasi costruzione (12). Anche quando la concessione veniva rilasciata, nelle more i costi di costruzione erano lievitati con grave danno del costruttore, che però non poteva ottenere alcun risarcimento, stante il principio della irresponsabilità della pubblica amministrazione in materia di interessi legittimi.

L’istituto solleva, però, non poche perplessità nella misura in cui finisce per addebitare al privato l’alea di una concessione illegittima: infatti, il cittadino ignaro e incapace di orientarsi nella congerie di disposizioni che disciplinano il settore, a fronte del silenzio-assenso corre il rischio di iniziare una costruzione che il comune, accertata la illegittimità, può non solo annullare in qualsiasi momento, ma anche sanzionare gravemente, sia sotto il profilo economico che sotto quello penale.

 

4. La crisi del mercato locatizio

Se poi si passa a esaminare il problema «casa» sotto il profilo delle locazioni, le note si fanno, se possibile, ancora più dolenti.

La nuova disciplina del settore, introdotta con la legge 27 luglio 1978, n. 392, meglio nota come «equo canone», ha – come era prevedibile – definitivamente paralizzato il mercato delle locazioni.

L’eterna durata dei contratti, la impossibilità per il proprietario di tornare rapidamente nella disponibilità del bene, il reddito irrisorio, l’abnorme tassazione (13), hanno allontanato il risparmiatore dall’edilizia, e inducono talora il proprietario a lasciare vuoto l’appartamento, sottraendolo così al mercato degli affitti.

Le norme vincolistiche, giustificate dallo scopo di tutelare l’inquilino, hanno finito per danneggiarlo, al punto che vi è chi parla di una prossima estinzione della figura stessa del conduttore, almeno nella edilizia privata.

Già ho avuto modo di contestare (14) l’assurdità di una disciplina che affronta il problema della proprietà edilizia nella prospettiva di fronteggiare una pericolosa pattuglia di speculatori a tutela di una massa di non proprietari indifesi, quando la realtà è esattamente l’opposto: secondo una inchiesta della Banca d’Italia (15), alla fine del 1980 il 58,5% delle famiglie abitava in case di proprietà o a riscatto, il 36,2% viveva in alloggi locati e il rimanente 5,3% usufruiva dell’abitazione a titolo diverso.

Vale, anche a questo proposito, quanto detto per l’edilizia: lo Stato pretende di fare carico al privato degli oneri assistenziali che, fagocitando ogni spazio di libertà, si accolla indiscriminatamente, senza riuscire poi a farvi fronte adeguatamente. 

Interviene, perciò, con un vincolismo sempre più penetrante nei rapporti giuridici tradizionalmente affidati all’autonomia privata, trasformandoli in rapporti legali «socialmente orientati», di fronte ai quali al privato non è lasciata che la scelta di accoglierli con il loro contenuto autoritativamente predeterminato, o rifiutarli emarginandosi dalla realtà socio-economica.

La mancanza, in questa fase di legislazione socialistica, del momento coercitivo tipico del regime socialista, rende però difettosa la operazione, consentendo al privato forme di resistenza passiva o addirittura di boicottaggio, volte a rivendicare una libertà contrattuale che soddisfi interessi propri e non altrui.

 

5. Le locazioni a uso non abitativo

L’unico timido accenno di liberalizzazione, contenuto nella legge del 1978, riguardava le nuove locazioni destinate ad attività diversa dall’abitazione.

Quasi a controbilanciare la istituzionalizzazione della proroga e del blocco del canone per le locazioni abitative, il legislatore aveva previsto il ritorno alla economia di mercato, almeno per il canone, delle locazioni a uso non abitativo.

Ciò sarebbe avvenuto subito per i contratti stipulati dopo l’entrata in vigore della legge, dopo una ulteriore proroga legale per i contratti già in corso.

Approssimandosi la fine del regime transitorio di questi ultimi contratti, e quindi la loro liberalizzazione, è invece sopravvenuta una ennesima loro proroga di due anni, con la concessione di aumenti solo nella misura legale.

La norma che così dispone è contenuta appunto nella legge Nicolazzi, ed è stata frutto di un vero e proprio colpo di mano delle camorre politiche. La sera dell’11 marzo 1982, allo scadere dei termini per la conversione del decreto, in una riunione notturna della commissione Lavori Pubblici della camera, dopo una faticosa intesa con le opposizioni e tra la stessa maggioranza di governo sul testo degli articoli relativi al silenzio-assenso, democristiani e comunisti hanno imposto a sorpresa una proroga delle locazioni commerciali – proposta in quattro anni e poi ridotta a due per la opposizione del ministro Nicolazzi -, nonché stanziamenti ulteriori dell’ordine di centinaia di miliardi a favore dei propri centri di potere (16).

Il voto di fiducia da parte della camera, già annunciato per il mattino successivo, ha impedito qualunque discussione e ripensamento in merito.

Il senato ha poi dovuto, a sua volta, approvare in gran fretta un testo che gli assalti notturni e gli emendamenti clientari avevano stravolto e scoordinato, limitandosi a qualche correzione e finendo per votarlo in una versione diversa da quella ricevuta, senza poterlo più rinviare all’altro ramo del parlamento per ragioni di tempo.

 

6. La norma di proroga del decreto Nicolazzi

L’art. 15 bis, che costituisce il risultato di tali operazioni, è norma gravemente ingiusta e inopportuna.

In primo luogo essa discrimina tra proprietari e conduttori esercenti attività commerciali, consentendo ai secondi e non ai primi di adeguare il prezzo dei beni e dei servizi offerti alle condizioni di mercato e alle oscillazioni del potere di acquisto del denaro.

Ne consegue che, nel caso in cui il locatore sia contemporaneamente acquirente del proprio conduttore-commerciante, solo il rapporto locatizio è legalmente vincolato, mentre il rapporto di compravendita è lasciato al libero mercato. Ma i conduttori non hanno ragione di gioire troppo di ciò, perché il socialismo statalistico è insaziabile e dopo l’«equo canone» vi è il serio rischio che vengano partoriti l’«equo prezzo» e l’«equa tariffa». Inoltre, la norma discrimina ulteriormente i conduttori che hanno locato immobili a uso non abitativo prima e dopo il 1978: questi ultimi hanno stipulato contratti a prezzi di mercato, senza peraltro subire tracolli economici, né influire particolarmente sull’aumento dei prezzi, né creare disoccupazione, come invece le varie categorie di conduttori interessati hanno minacciato sarebbe successo se le vecchie locazioni non fossero state prorogate. Anzi, dal 1978 si registra un costante aumento nella concessione di nuove licenze di commercio, nonostante il canone libero.

Al contrario, le locazioni anteriori alla legge del 1978 risentono tuttora della manovra del blocco degli affitti, che il legislatore conduce da quasi mezzo secolo, per cui l’ammontare dei canoni è per lo più irrisorio e comunque ben lontano dal reale andamento del costo della vita (17). Ma anche tra queste la legge discrimina, prorogando le locazioni in corso nel 1978 soggette a proroga (18) e non quelle in corso non soggette a proroga (19).

Al di là dei profili di incostituzionalità, la norma in questione è profondamente inopportuna, dal momento che inasprisce ulteriormente il conflitto sociale tra due categorie sane e sostanzialmente conservatrici – anche se non sempre d’accordo su cosa conservare -, a tutto vantaggio di chi fa della dialettica socio-economica la propria regola interpretativa della storia e motrice dell’azione politica e, in ultima analisi, a vantaggio dello statalismo socialistico che, dopo avere sollevato i contrasti, interviene in veste di arbitro amichevole compositore, ma, in realtà, con intenti di terzo che tra i due litiganti gode.

In conclusione, con la legge Nicolazzi il legislatore ha fatto un passo indietro e uno avanti, lasciando sostanzialmente tutto immutato. Siamo di fronte all’ennesimo rappezzo per coprire gli strappi sempre più vistosi di un tessuto ormai logoro. 

Ma la soluzione non sta nei rappezzi, bensì nel creare un nuovo tessuto, nel caso concreato un nuovo patrimonio edilizio.

La via d’uscita consiste, dunque, nel costruire, ma, per farlo, occorre eliminare il regime di monopolio edilizio che lo Stato si è creato, senza produrre altro che burocrazia inconcludente. La storia e la esperienza dei paesi socialisti lo confermano: lo Stato che pretende farsi muratore è destinato a divenire lo Stato dei cittadini che vivono in coabitazione.

Le vestali del socialismo replicheranno che è lecito e doveroso sacrificare tutto, anche il diritto all’abitazione, sull’altare dello Stato onnipotente, onde ottenere la liberazione dai flagelli più temuti: la proprietà privata e la libertà contrattuale.

Ma viene il sospetto che in questo atteggiamento di perenne tutela dello Stato sul cittadino-suddito, considerato minore dalla nascita alla morte, si nasconda la preoccupazione che il privato, lasciato a sé stesso, riscopra la propria autonomia e il proprio valore e abbia la tentazione di scrollarsi di dosso l’opprimente apparato, la sanguisuga che, «per il suo bene», lo soffoca alimentandosi delle sue energie.

E Dio voglia che così avvenga, prima che sia troppo tardi.

Perché di socialismo si muore.

Michele Vietti

 

Note:

(1) La legge ha convertito, con modificazioni, il decreto legge 23 gennaio 1982, n. 9. 

(2) Cfr. i miei Il «nuovo regime dei suoli», in Cristianità, anno VI, n. 43, novembre 1978; e La «nuova disciplina delle locazioni», ibid., anno VII, n. 46, febbraio 1979.

(3) I dati che illustrerò sono tratti dagli atti del convegno, tenuto in data 6 marzo 1982, sul tema La casa: aspettative, promesse, realtà, pubblicati dall’Associazione Proprietà Edilizia di Torino. 

(4) Cfr. Consulente immobiliare, anno XXVI, n. 306, giugno 1982, p. 401.

(5) Cfr. ibid., anno XXVI, n. 304, aprile 1982, p. 243.

(6) Comunque, anche se i termini fossero rispettati, in ogni triennio di validità dei programmi pluriennali di attuazione il 35% del tempo a disposizione sarebbe assorbito dall’iter burocratico dei programmi medesimi, pari a circa 380 giorni.

(7) A Torino, il recupero dell’isolato fra le vie S. Dalmazzo, Barbaroux, Stampatori e S. Maria è costato 14 miliardi per 150 alloggi, il che equivale a 93 milioni per alloggio (cfr. La Stampa, 6-4-1980).

(8) Il comune di Milano ha comprato 303 alloggi, con una spesa di 20 miliardi, a fronte di 8-9 mila procedimenti di sfratto pendenti. Cfr. gli atti La casa: aspettative, promesse, realtà, cit.

(9) Trascuro l’esame degli articoli 1 – 5 quater, relativi ai finanziamenti e ai contributi a comuni e a cooperative.

(10) Cfr. art. 6, ultimo comma, 1. cit.

(11) L’art. 7 assoggetta ad autorizzazione gratuita le opere costituenti pertinenze o impianti al servizio di edifici esistenti, le occupazioni di suolo con deposito, la esposizione di materiali a cielo aperto e le opere di demolizione, reinterri o scavi.

(12) Ciò in quanto una corrente interpretativa giurisprudenziale ritiene applicabile in questi casi non la norma vigente al momento della richiesta di concessione, ma quella del momento in cui il tribunale amministrativo avrà accolto il ricorso.

(13) Viene tassato un reddito inesistente in quanto da un lato vi è un reddito vincolato, dall’altro spese non vincolate, ben superiori a quelle che il sistema forfettario vigente consente di dedurre. Infatti, circa il 50% di quello che per il fisco e reddito, viene assorbito dalle spese di manutenzione, che però il proprietario può dedurre solo nella misura del 25%.

A ciò si aggiungano le ingenti tassazioni sulle operazioni di trasferimento immobiliare.

(14) Cfr. il mio La «nuova disciplina delle locazioni», cit.

(15) Cfr. Notiziario della Confedilizia, mensile della Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia, n. 12, dicembre 1981, pp. 18 ss.

(16) Il mensile La casa, notiziario della Confedilizia, anno XII, n. 2, marzo 1982, p. 3, informa che i 15 miliardi stanziati dall’art. 21 bis del decreto vanno a favore della Cooperativa Auspicio, di collocazione democristiana; i 240 miliardi dell’art. 21 ter al comune di Roma, ad amministrazione socialcomunista, per acquistare le case del costruttore Caltagirone, che interessavano al Partito Comunista Italiano; i 10 miliardi dell’art. 21 quater all’Istituto Autonomo Case Popolari di Agrigento, collegio elettorale dell’on. Giglia, della Democrazia Cristiana, attivo protagonista della seduta notturna stessa.

(17) Per i contratti soggetti a proroga, il canone, dal 1936, data del primo provvedimento di blocco degli affitti, è stato legalmente aumentato di 75 volte, a fronte di una variazione del costo della vita, nello stesso periodo, di 520 volte.

Per i contratti a regime libero il blocco del 1964, che colpiva anche i nuovi contratti con altro conduttore, prorogato nel 1971, ha consentito un aumento del valore del canone – solo dopo il 1978 – di 1,75 volte, contro una variazione del costo della vita di sei volte.

Le locazioni successive al 1964 furono bloccate dal 1969 e a tutt’oggi i canoni sono aumentati di 1,5 volte contro una svalutazione di quattro volte. Cfr. il mensile La casa, cit., pp. 15-16.

(18) Cfr. art. 67, l. 27 luglio 1978, n. 392.

(19) Cfr. art. 71, l. cit.

 

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