Verso una rivoluzione fiscale copernicana?

Alleanza Cattolica 18 anni fa
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FERDINANDO LEOTTA, Cristianità n. 311 (2002)

 

 

L’8 maggio 2002 la Camera dei Deputati ha approvato il disegno di legge n. 2144, presentato il 28 dicembre 2001 dal presidente del Consiglio dei Ministri, on. Silvio Berlusconi, e dal ministro dell’Economia e delle Finanze, on. Giulio Tremonti, e contenente la delega al governo per la riforma del sistema fiscale statale. Quindi il provvedimento è passato all’esame del Senato della Repubblica.

Il progetto di delega è stato presentato esattamente a trent’anni di distanza dalla riforma tributaria iniziata con la legge n. 825 del 1971, con cui il Parlamento aveva delegato il governo a introdurre nell’ordinamento giuridico italiano l’IRPEF, l’imposta sul reddito delle persone fisiche, l’IRPEG, l’imposta sul reddito delle persone giuridiche, l’ILOR, l’imposta locale sui redditi e l’IVA, l’imposta sul valore aggiunto, e a sopprimere le imposte preesistenti: quella sulla ricchezza mobile, quella complementare progressiva e l’IGE, l’imposta generale sull’entrata.

Il disegno di legge n. 2144 rappresenterebbe, secondo le dichiarazioni dello stesso relatore alla Camera, on. Vittorio Emanuele Falsitta, “una rivoluzione” (1) rispetto al sistema attualmente vigente.

 

1. Le linee guida della riforma tributaria del 1971

Con la riforma del 1971 il legislatore aveva adottato linee guida ben precise, estendendo all’universo dei contribuenti l’obbligo della dichiarazione; attribuendo un’evidente preminenza all’imposizione sul reddito; indicando come unica via alla determinazione del reddito di lavoro autonomo e d’impresa quella analitico-contabile; e cancellando gli strumenti forfetari e transattivi di determinazione del reddito, come il concordato.

Nei trent’anni da allora trascorsi il fisco è entrato nella quotidianità degli italiani; si è diffusa, anche nelle piccole imprese, la consapevolezza dell’importanza della contabilità e dell’incidenza della fiscalità fra i costi dell’attività economica; si è compreso che il gettito tributario è dato dall’adempimento spontaneo, è mutato il rapporto tra l’amministrazione finanziaria e i contribuenti.

Sono però rimasti irrisolti almeno due nodi fondamentali: la complessità della normativa e l’insopportabilità del sacrificio, che comunque non è riuscito a contrastare la crescita smisurata del deficit pubblico, che incombe da anni come una tassa a effetto ritardato.

La riforma tributaria, come altre riforme degli anni 1970, era malata di astrattismo, e ciò sarebbe stato la premessa favorevole per un’evasione fiscale di massa, contrastata con condoni e con minacce di “manette agli evasori”. Non servì, anzi il sistema impositivo della Repubblica Italiana si è connotato, come hanno rilevato gli studiosi, per una particolare contraddizione: era insieme eccessivamente garantista e vessatorio (2).

 

2. Una produzione normativa senza soluzione di continuità

Dal 1984 è stato un susseguirsi continuo di cambiamenti. Secondo fonti specializzate più di mille sarebbero le modifiche apportate negli ultimi quindici anni al testo unico delle imposte sui redditi promulgato nel 1986 (3).

Si è arrivati così alla seconda metà degli anni 1990. Nel 1997, in forza nella delega contenuta nella legge n. 662 del 1996, sono stati emanati numerosi decreti legislativi di rilevante portata. Alcune novità — quali l’accertamento con adesione, il nuovo sistema delle sanzioni amministrative, le rinnovate modalità di presentazione della dichiarazione e di effettuazione dei versamenti, la possibilità di compensazione — hanno portato elementi di concretezza e di ragionevolezza nel sistema tributario.

I decreti che recavano disposizioni per favorire la capitalizzazione delle imprese, per introdurre l’IRAP, l’imposta regionale sulle attività produttive, per riordinare la disciplina tributaria dei redditi di capitale e degli enti non commerciali non sembrano, invece, essersi allontanati dalla tradizionale astrattezza.

Il decreto legislativo n. 300 del 1999, relativo alla riforma dell’organizzazione del governo, ha istituito l’Agenzia delle Entrate, ente pubblico non economico deputato alla cura del gettito erariale. Con tale provvedimento di ristrutturazione si compiva un ulteriore passo avanti nel cambiamento dell’amministrazione finanziaria. Ultimo in ordine di tempo, ma non di importanza, arrivava, nel 2000 e dopo quattro anni di anticamera, lo Statuto dei Diritti del Contribuente, che rappresenta, in campo tributario, una tappa molto significativa di quel processo di attenzione al cittadino iniziato con la legge n. 241 del 1990, e proseguito con il decreto legislativo n. 29 del 1993 e con le leggi sulla semplificazione amministrativa e sul decentramento (4). Si tratta di una legge giuridicamente “debole”, ma politicamente forte in quanto espressione di una cultura giuridica che tende a superare il fiscalismo.

Si chiudeva così un ciclo trentennale.

 

3. Le linee guida della riforma in esame. Il cambiamento del quadro culturale

Il modello descritto nel progetto di legge n. 2144 è espressione di una cultura radicalmente diversa. Il relatore, on. Falsitta, ha parlato in proposito della “nascita dell’umanesimo fiscale” (5), che sarebbe garantito dal rispetto dei princìpi generali enunciati nell’articolo 2 del disegno di legge: la chiarezza, la semplicità, la conoscibilità effettiva, l’irretroattività, il divieto di doppia imposizione, il divieto di applicazione analogica delle norme fiscali, la tutela dell’affidamento e della buonafede. Vengono richiamati, quindi, la disciplina unitaria dell’obbligazione tributaria e il principio della minimizzazione del sacrificio del contribuente nell’adempimento di tutti gli obblighi formali e di pagamento. Infine, sempre fra i criteri fondamentali dell’articolo 2, figurano i princìpi sanzionatori della concentrazione della sanzione amministrativa sul contribuente che ha tratto effettivo beneficio dalla violazione e l’esclusione della sanzione penale in assenza di frode e di danno erariale effettivo e rilevante.

 

4. Semplificazione, codificazione, conoscibilità. Un modo diverso di pensare la progressività

Il canone dell’effettiva conoscibilità della normativa fiscale, accanto alle semplificazioni di linguaggio e delle procedure, richiede un cambiamento culturale per ridurre i fattori moltiplicatori delle leggi. Primo fra tutti il perfezionismo, che mira alla ridistribuzione millimetrica dei redditi seguendo la via della matematica finanziaria. In alternativa si propone la “giustizia grossa” (6) — secondo la definizione dell’economista e uomo politico Luigi Einaudi (1874-1961) —, espressa da un sistema fiscale fatto di poche imposte, applicate con aliquote basse su ampie basi imponibili, determinate, queste ultime, anche con modelli e metodi normalizzatori, come dovrebbe accadere per gli studi di settore.

Di qui un nuovo modo per seguire il criterio ispiratore della progressività di cui al comma 2 dell’articolo 53 della Costituzione, che viene così modulata e moderata mediante la riduzione delle aliquote a due: 23% e 33%; la previsione di un reddito minimo esente; l’abolizione delle detrazioni; la concentrazione delle deduzioni sui redditi interessati dall’aliquota basica del 23%, fino a 100.000 euro; e la previsione di un’aliquota massima del 33%.

Alla semplificazione sul piano sostanziale deve anche corrispondere un cambiamento della forma giuridica. Il progetto lo individua nell’emanazione di un nuovo codice tributario, che rappresenterebbe il momento unificante necessario per uscire dalla indiscriminata moltiplicazione della produzione normativa. Il codice dovrebbe rappresentare un fattore stabilizzante nel tempo, perché la certezza del diritto è anche in funzione del rapporto fra la legge e il tempo, nel senso che la legge, per esser certa, deve durare nel tempo.

Il soggetto principale di riferimento, sta scritto nella relazione governativa al disegno di legge, non sarà più “l’individuo, con la famiglia come opzione; ma la famiglia, come soggetto centrale” (7).

 

5. Fiscalità, libertà, dignità

La nuova struttura dell’IRPEF, secondo l’umanesimo fiscale evocato dall’on. Falsitta, mira a un nuovo rapporto fra fiscalità e libertà. Il reddito dev’essere tutelato, “come strumento per la libertà personale, e il “risparmio fiscale” viene prima dell’assistenza sociale” (8). La possibilità dell’autosostentamento è di conseguenza prioritaria rispetto all’assistenzialismo statale.

Questo perché, si sottolinea ancora nella parte della relazione dedicata all’analisi politica del nuovo disegno di legge, le risorse ricevute dallo Stato — concesse graziosamente sotto forma di detrazioni — non comunicano lo stesso grado di libertà nell’uso delle risorse autonomamente guadagnate. Viene così rovesciata la vecchia concezione dei diritti sociali costruita più sul paternalismo che sull’effettiva tutela. L’elevata imposizione fiscale — continua il documento — priva il cittadino dei mezzi necessari per le sue spese inevitabili — dal mantenimento all’educazione — e poi gli riconosce detrazioni e gli concede sussidi, come gli assegni familiari, e così via. Viene in questo modo lesa la dignità personale in quanto il cittadino, che avrebbe le risorse proprie, è costretto a compilare moduli, a sottostare a controlli, a subire vessazioni burocratiche. Così viene ridotta, soprattutto per le classi meno abbienti, la libertà di scelta fra servizi pubblici e servizi privati.

Nella logica della giustizia grossa cui s’ispira la delega è previsto il potenziamento e l’ampliamento degli studi di settore, che troveranno nello scaglione ampio del 23% la sinergia ideale con questa scelta in termini di reale possibilità di ricupero dell’evasione. Sulla strada rappresentata dalla combinazione fra aliquota basica e studi di settore si può aspirare a realizzare la vera giustizia fiscale, quella espressa, appunto, dalla citata espressione einaudiana, che separa chi paga da chi non paga.

Non manca nella relazione un cenno alla “giusta imposta”.

La semplice proposizione del concetto significa non accettare l’affermazione che la giusta imposta non esiste, nel senso che sarebbero giuste tutte le imposte per il fatto stesso che sono imposte dallo Stato. Secondo alcuni non potrebbe che essere così per il semplice fatto che lo Stato c’è e sta in alto, perciò l’unico limite all’imposizione sarebbe quello democraticamente stabilito dallo Stato stesso.

Nella relazione si afferma con decisione che la persona, nella sua dignità universale e nella sua naturale capacità di rapporto sociale, sta sopra lo Stato, il quale non è un fine, ma un mezzo. E ancora che, […] se “politicamente” prima dello Stato vengono le persone, “economicamente” prima dello Stato vengono il “lavoro” e la “proprietà”” (9). Lavoro e proprietà privata — si legge — sono le basi fondamentali della libertà della persona e della ricchezza della nazione. Il diritto ai frutti del lavoro e della proprietà è dunque un diritto originario e primario, che, sicuramente, va combinato con il dovere fiscale, ma che non può essere sacrificato dal dovere fiscale oltre una certa misura.

“L’imposta non può essere solo l’espressione del “potere statale”, ma anche e soprattutto il segno del “consenso sociale”” (10). Questo consenso è impensabile quando il prelievo fiscale complessivo diventa pari al 65% del frutto del lavoro di una piccola impresa o quando il prelievo fiscale complessivo giunge al 121% del reddito di un immobile.

Le indicazioni tecniche contenute nel seguito del disegno di legge delega a proposito della nuova disciplina dei redditi di natura finanziaria, dell’imposta sul reddito delle società e dell’IVA, quelle sulla graduale espunzione dell’IRAP dal sistema fiscale, vanno tutte lette in questa cornice di mutata concezione del rapporto fra Stato e cittadino e di rivalutazione della libertà economica e della sussidiarietà. Soprattutto, in tale prospettiva, andranno concretamente attuate con i decreti delegati. Un simile mutamento di quadro rende legittima la domanda se ci si trovi di fronte a una rivoluzione fiscale copernicana.

Ferdinando Francesco Leotta

 

***

* Testo annotato dell’intervento introduttivo all’incontro sul tema Linee guida del progetto di riforma tributaria. Trent’anni dopo (1971-2001), organizzato dalla Società di Revisione e Organizzazione Aziendale NIELSEN e dall’Associazione Nazionale Tributaristi Italiani, il 18-4-2002, presso il Centro Congressi dell’Unione Industriale di Torino.

(1) Cit. in Dino Pesole, La delega fiscale passa all’Aula con più attenzione alle uscite, in Il Sole-24 Ore. Quotidiano Politico Economico Finanziario, Milano 12-4-2002.

(2) Cfr. un’analisi più approfondita e riferimenti bibliografici, nel mio Elementi di normalità nell’accertamento del reddito e crisi dell’imposizione diretta, in Diritto e pratica tributaria, vol. LXIII, n. 1, Padova gennaio-febbraio 1992, pp. 3-68.

(3) Cfr. Jean Marie Del Bo (a cura di), Fisco, una riforma lunga trent’anni, in Il Sole-24 Ore, Milano 21-10-2001.

(4) Sui mutamenti del rapporto fisco-contribuente, cfr. il mio “Lo statuto del contribuente”. Riflessioni sul diritto d’imposizione fiscale e di tutela del cittadino, in Cristianità, anno XXIX, n. 303, gennaio-febbraio 2001, pp. 7-12.

(5) Cit. in D. Pesole, art. cit.

(6) Luigi Einaudi, Principi di scienza delle finanze, Einaudi, Torino 1956, p. 215; cfr. anche Vito Tanzi, Il reddito potenziale come base imponibile in teoria ed in pratica, in Mario Leccisotti (a cura di), Per un’imposta sul reddito normale, il Mulino, Bologna 1990, pp. 25-52.

(7) Cfr. Camera dei deputati, atto n. 2144, relazione, punto 3.2.d).

(8) Ibid., punto 3.2.e).

(9) Ibid., punto 3.3.

(10) Ibidem.

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